循环经济 20 年：政策、技术与实践的创新之

东莞凤岗律师获悉

编者注：

中国循环经济已经走过了20年历程，自2004年12月中央经济工作会议强调“大力发展循环经济”，“循环经济”概念首次写入国家文件。

二十多年来，不少政策制定者、科研人员、企业家、工程师在推动循环经济体制机制创新、技术和基础设施创新、金融和投资创新、土地和空间利用创新等方面进行了大量的思考、探讨和实践。

我们通过他们的故事，梳理中国循环经济20年来的经验与成果，希望能够推动行动上的探讨、化解行动上的障碍，拓宽循环经济发展的道路。

以下为清华苏州环境创新研究院副院长莫欣的口头发言：

从环境工程到循环经济

我在清华大学读环境科学与工程专业时，还没有接触过“循环经济”这个概念，直到2002年到全国人大环资委研究室工作后，才因工作安排开始了解循环经济。上世纪90年代，世界上“循环经济”思想和理念还在不断发展，中国的环境教育体系还没有把“循环经济”作为必修课，但在可持续发展和污染控制方面已经有了比较成熟的教学教材。我们在学校时学到的大致内容就是这样的。

环境工程本身是一门非常年轻的学科，是人类工业化之后才出现的。没有工业化的过程，人类对自然的改造不会超过自然的吸收能力。“人与自然和谐”是可以自然实现的，比如桑养鱼塘，比如传统的循环经济，都是基于物质流的循环。没必要把这类工种单独看成一个类别。

所以，我在工作中也不断学习，了解循环经济这个概念。2003年，我刚工作不久第一次听到“循环经济”这个词的时候，我还在想经济怎么才能循环。在推进循环经济方面，相关职能后来转移到了国家发改委，而且发改委和全国人大环资委之间也有相关工作的交流和汇报。时任全国人大环资委主任的毛如柏同志就觉得循环经济这个概念非常好。2004年，首届中国循环经济发展论坛在上海举行。在2009年《循环经济促进法》出台之前，与循环经济有关的官方活动都是由全国人大环资委、国家发改委、科技部等部门组织的。这个论坛是由国家环保总局等四部委联合举办的，2005年在厦门，2006年在武汉。

首届中国循环经济发展论坛要解答的一个关键问题就是，如何让经济循环起来？其实它的底层逻辑就是，经济的基础是物质，物质是不可毁灭的，可以循环利用的。一个以循环为驱动力的经济体系，而不是原来基于大规模开采、生产、废弃的线性经济体系。换言之，体系从线性变成循环，经济发展对物质的需求，从原来的自然资源开发，变成物质的循环利用。从此，人们开始认识循环经济这个概念。

见证循环经济立法进程

在循环经济立法过程中，我是见证者，并不是真正的参与者。全国人大组织架构中，有专门的法制工作委员会负责立法，而环境资源委员会内部，又有专门的法案办公室负责相关工作。当时的法案办公室主任是孙友海同志，现在还在天津大学法学院任院长。我当时所在的研究室，负责相关内容的研究，主要是立法后的执法监督和法制研究。

我从2005年开始参与循环经济的研究和出席相关论坛。我了解的背景是2003年中央召开人口资源环境座谈会，当时“科学发展观”逐渐形成。胡锦涛同志后来（2003年7月）提出一个问题：如何为经济社会发展提供稳定的物质基础。而要实现这个目标，循环经济正逢其时。推进循环经济，必须要建立相关的法律体系。当时国家通过国际合作来推动立法。

其中有两位全国人大领导给我留下了很深的印象。一位是全国人大环资委主任毛如柏同志，他长期在西藏自治区工作，后来担任宁夏回族自治区党委书记，曾担任十九届全国人大环资委主任。他敏锐地感觉到，循环经济立法是一个非常好的手段，可以推动经济转型，改变“先污染，后治理”的做法。当时立法大多是在国务院层面做的，也可以在全国人大层面做。当时国务院已经有了立法规划，再去调整、补充，难度很大。所以，循环经济促进法其实就是全国人大环资委推动的，让不同的机构自己起草草案，然后在这个基础上综合起来。最终，全国人大环境资源委员会提请全国人大常委会审议。

另外一个是全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁同志，当时他是全国人大环境和资源委员会的负责人，盛先生曾经担任过中石化的主要领导，后来担任过国家经贸委主任，他非常熟悉经济运行，他的作风就是，他说这个法要写实，里面的条款、制度要有牙齿才有用。比如说第32条规定了利用余热、余压发电，当时利用余热发电，并网发电，就需要有煤矸石发电厂，煤矸石发电其实就是利用低质资源，会给这种发电厂一些税收、价格上的优惠。另外，大电网要求电网要稳定平衡，而余热、余压发电不能保证稳定。这涉及到上网费如何收取的问题，和目前可再生能源法修改中是否全额收购新能源的问题类似，都需要一个平衡。当时盛先生就说这个一定要写进法律，不然循环经济就是空谈。所以在循环经济促进法里，专门有一章讲“基本管理制度”，其他大部分法律都没有这样的法律架构。

当时这个法律确立了八个比较重要的管理制度，包括规划制度，现在每五年的国家循环经济规划都要报国务院审批。再比如总量控制制度，包括重点耗能单位、重点耗水单位。所谓的生产者责任延伸制度，当时叫强制回收清单管理制度。另外还有限制使用一次性消费品的制度等等。这些制度很具体。

在立法审查过程中，有些制度被删除了。当时我们认为循环经济刚刚引入中国，很多东西还不成熟，不能上升为制度。我们一般的做法是先试点，再推广，再推广为制度。即便如此，我个人认为还是有很多制度被保留了下来。当然，有些制度可能因为现实的限制，不能完全实施。但在立法层面，确实有很多是经过努力尝试的。

当时，《循环经济促进法》是世界上第三部关于循环经济的国家法律，也可以说是独具中国特色的一部法律。

世界上第一部循环经济法是德国1996年实施的《循环经济与废弃物处理法》，其实是固体废弃物法的延伸，德国2012年修改该法，正式将循环经济纳入制度。日本2005年制定《循环型社会推进法》，在日本法律体系中，相当于《基本法》，包含很多法律范畴。

中国和前两个最大的不同就是包括了很多工业方面的工作，这些国外的法律对于工业方面的规定并不多，都是针对后消费的，20年前制定这个法律的时候，中国还在快速工业化、工业发展的过程中，考虑怎么利用废弃物，怎么构建产业链体系，保证经济发展的同时尽量减少废弃物，这在世界上是独一无二的，大大缩短了污染过程。从制定目标、围绕目标组织实施的角度，我觉得是非常有价值的，这对于发展中国家特别是新兴经济体有非常重要的借鉴意义，也可以称之为“中国道路”和“中国方案”。

推动临沂循环经济标准化、园区化、能力提升

2011年，我受国家发改委委派到山东省临沂市兰陵（原苍山县）担任副县长。兰陵县是革命老区，当时是全国第五大县，有130万人口。兰陵以农业发展为主，也发展一些工业，当地的特色作物有大蒜和牛蒡。兰陵是上海的菜篮子，上海60%以上的蔬菜都产自兰陵。我曾跟随他们的送货车，晚上送菜，早上到达上海的菜市场，观察了那里的物流体系。

当时我们在兰陵推广农业废弃物循环经济模式。比如，秸秆等农业废弃物被用作培育蘑菇的原料；培育出蘑菇之后，有的被用作饲料，有的被用来制作肥料。兰陵是农业区，我在那里看到过很多简单的农业循环经济[注：现在也有一些现代化的发展]。但它也正在工业化的过程中。

当时的临沂是长江以北最大的物流集散地之一，地位和义乌差不多。在我的印象里，2011年临沂的贸易额就有几十亿。虽然高铁是2019年才开通的，但临沂位于山东最南端，紧邻江苏连云港、徐州，与安徽、河南等省接壤，公路交通便利。在物流体系的支持下，临沂成为国内循环经济中资源回收利用的一大中心。从再生铜到废旧家电、废弃电器电子产品，都有非常庞大的回收体系。

我在兰陵，参与了临沂层面的很多工作。比如国家资源循环利用示范基地、国家大宗固体废物综合利用示范基地、国家循环化改造示范试点园区、国家循环经济城市矿产示范基地等建设。这些项目都是在临沂落地实施的。当时做的工作就是推动低水平的循环经济向规范的循环经济转变。目前这些规范的循环经济，未来也在向高质量的循环经济转变。

在过渡到规范的循环经济之前，临沂是无序的循环经济。临沂作为物流集散地，有大量的车辆和人流经过，比如你从北京往济宁寄东西，必须经过济宁才能到临沂，而从北京到济宁的运费比从北京到临沂再回济宁要贵30%以上。原因是司机通常不能有空车来运货，要保证到临沂就能拿到下单。而在济宁，可能两三天就有一车，单车的运费也比较贵。在此基础上，两省交界处大量的废铜等废旧金属都分布在这里，一些企业想把它留起来，制成再生金属材料。

具体来说，我们开展了几个方面的工作。第一，制度规范化。当地很多从业人员都是农民转型过来的，没有环保观念，缺乏金融等规范。第二，园区化。当时国家在推行“城市矿产”示范基地，我们支持当地龙头企业申报“城市矿产”示范基地，上马一批新项目，对园区内部的资源利用水平有要求，包括有完整的回收体系、环保处理标准等。第三，支持技术升级改造，向附加值更高的下游产品迈进。各种废铜、废铁的原料非常分散，下游能不能做出品位更高的再生铜、再生钢，决定了产业链是否有价值。

在临沂，我们重点推进循环经济体系建设、工业园区转型和产能提升，这一系列工作与上世纪90年代的“十五小”相比，有很大不同。

“十五小”主要针对的是落后产能，从环保角度来说，包括小冶炼、小钢铁、小造纸等等，在改造过程中，每个省都有这样的对象进行打击和关停，每个地方也形成了不同类型的集散地。归根结底，企业是主体，需要筹集资金，提升产能，淘汰过去造成污染的工序。当时国家正好有“城市矿产”示范基地的政策，可以给地方一些支持。

总体来说，既需要政策支持，也需要政策压力。治理淮河的“零时行动”就是政策压力的例子。循环经济很复杂，如果管理不好，会产生“三废”、石油污染或者土壤污染。地方政府主要负责加强监管，中央政府帮助相关单位完善规划，思考下游应该发展什么产业。当时各个地区都差不多，都照着流程走。这样，熬过来的企业可能发展得很好。很多没熬过来的企业，后来在中央政府更严格的环保监管下，都被关停了。

这样的问题会暴露出来，也会出现一些新的问题，包括动力电池的退役、新能源零部件的退役，归根结底，物质是不可毁灭的，产品到哪里，废弃物就到哪里；废弃物到哪里，回收经济就能发展到那个程度。

循环经济法规和政策体系建设

循环经济最重要的法律制度是《循环经济促进法》和国务院颁布的两部法规，即《报废汽车回收管理办法》（注：原办法已于2019年废止，《报废汽车回收管理办法》同时施行）。两部法规管的是消费品中最大的两大类：汽车和电子电器产品，也就是“四机一机”（冰箱、洗衣机、电视机、空调和电脑）。这里，审批权限以强制性标准下放给地方，一般由省级或市级审核。现在从事家电回收的企业大概有140家；回收加工报废汽车的企业原来有700多家，现在大概有2000家。其他部门规章的法律地位相对较弱。

在政策层面，每10年就会出台一次重要文件。

第一是2005年国发22号文件《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，这应该是循环经济的开山之作。整个循环经济政策的框架还是跟这个文件提出的差不多。包括再制造等新兴领域和概念，也是最早提到的。

第二个重要文件是2013年国务院5号文件《循环经济发展战略和短期行动计划》，这个文件是2012年12月国务院常务会议批准的，这个是循环经济文件的顶峰，我认为发展循环经济就是这个文件告诉人们在钢铁、建材、化工、有色等行业如何实施循环经济，也介绍了在后面组织实施循环经济的“十、百、千”示范行动。

第三个重要文件是2024年国办发7号文件《国务院办公厅关于加快推进废物回收体系建设的意见》，和前面几个文件总体框架一致，但增加了一些新概念、新思路。中国的发展是渐进式的、渐进式的改革。

上面说的三个重要文件，第一个我当时不在发改委工作，没有参加；后两个我都参加了，我觉得每个文件都很重要，都有自己的历史背景，第三个文件有鲜明的新时代特征，主要体现在两个方面。

提出体系这个概念，以前我们比较注重产业链，现在讲全社会的体系，把资源和社会结合起来，不只注重产业端，也包括消费端的废弃物。新废弃物这个概念体现了“产业发展到哪里，废弃物就到哪里，循环经济就跟到哪里”这个思想，也很好的体现了新废弃物这个概念。所以这个文件很重要，如果想系统地了解循环经济，不光要看政策，也要重视这个文件，它从循环链体系化的角度把循环经济梳理出来，很有参考价值。

国务院的文件更多的是长期的规范性，而其他部门的文件，比如循环发展引领行动，主要是“十三五”、“十四五”的阶段性文件。

谈这些文件所推动的实践和实施效果，涉及如何评价循环经济的问题。

从宏观或者研究的角度看，我们对循环经济一直有一个评价体系，其中最有说服力的指标就是“资源产出率”，也就是单位资源投入带来的经济产出。资源不再丰富，但经济产出却不断增长，这有赖于提高资源利用效率，实现废弃物的循环利用。

中国的资源产出率每五年大概增加15%-20%，也就是经济增长和物质投入逐渐脱钩。我认为循环经济最大的作用就是解决了发展动力和基础的问题，否则按照现在GDP增速就算翻两番，资源投入也不够。中国现在是世界上很多资源的最大消费国，也是相应产品的生产国，我们用循环经济的办法，让GDP增长的同时，资源投入更加适度。

其他宏观指标也能反映这一点。比如再生资源占一次资源的比例越来越高，再生钢占20%左右，再生铝、铜占30%以上。当然和国外比起来还有差距，有些国家再生资源品种占70%以上，比如日本。但是这些国家自己国家没有这些制造业，很多原来铝、钢的公司都在中国，海外国家都是从中国买成品，中国本来生产量就很大。所以，我们要看投入产出，也要看资源积累。从这个角度看，我们还在发展过程中，需要物质投入。总体来说，中国再生资源在一次资源整体投入中的比重在增加。

另外，在社会化垃圾处理系统中，最终进入垃圾焚烧阶段的垃圾中，可以利用的、有价值的物质的含量是比较低的，这说明我们实现了物质的物尽其用，垃圾焚烧发电与国民经济紧密结合。

铜、铝等材料就不用多说了，低价值的垃圾中，比如塑料，有价值的材料也被分离出来再利用，比如PET，国外PET在推进现在的层级回收，塑料瓶再利用，制成瓶子，制成其他产品，很多都改性成纤维了，我觉得只要材料在社会体系中形成闭环，不流入垃圾体系，不被丢弃，就都可以了，国外没有这么多层级的循环。

很多时候政策的设计和制定都是基于实践经验，比如电器电子设备回收的相关法规直到2011年才建立起来，在这之前我们一直支持受监管的企业，考虑如何确保废弃产品进入标准化体系，这是一个不断探索和完善的过程，应该说没有一个政策是没有调整就制定出来的。

再比如报废汽车，2001年，中华人民共和国国务院令第307号《报废汽车回收管理规定》规定，汽车“五大总成”（汽车发动机、汽车方向盘、汽车变速器、前后桥、车架）必须回收，在各个部件上钻孔，作为废金属回收。

二十多年前，组装车很多，有人可能会把旧车配件刷漆，当成新件卖。针对这种造假行为，政策规定“五大总成”必须回收。随着经济的发展，2005年开始试点汽车配件再制造，2008年法律明确肯定汽车配件再制造。报废汽车上的“五大总成”被钻出来回收，而这个原料只能来自维修领域，比如从修理厂或者保险公司换下来的配件，可以用来再制造。经过十多年的探索，2019年715号文件《报废机动车回收管理规定》做出调整，允许“五大总成”交给规范的企业再制造。当然，也和行业整体环境有关。 2001年的时候人均GDP低，大家都愿意用便宜的零件，现在经济在发展，生活水平在提高，技术也在进步，政策自然也会随之调整。

因地制宜发展循环经济

从区域来看，我觉得循环经济最大的特点就是因地制宜。

当地特色之一就是青海察尔汗盐湖化工，主要生产钾肥。盐湖中含有大量的氯和镁，我国缺钾肥，主要靠盐湖供应。但如果只开采钾，不平衡氯或其他元素，从共存的角度看，就无法形成产业。青海围绕盐湖化工发展循环经济，将多种元素回收利用，更好地加以利用，形成更多的循环。他在演讲中指出：“循环利用是转变经济发展模式的要求，全国都要走这条路。青海要做好这件事，发挥示范作用。”

另外，还有从事动力电池和钴镍废料回收的企业，比如格林美，它的创始人许开华教授从事循环经济发展多年，现在已经成长为世界级的循环经济企业，做得很好。

上海的循环经济也有自己的特色，做法是结合超大城市的特点，确定产生什么样的废弃物，然后解决相应的问题。有两点让我印象很深。

一是上海在全国率先提出解决废旧玻璃问题的解决方案，这在全国是独一无二的。

由于空间有限，上海的垃圾焚烧填埋设施难以扩建，因此老港基地正在考虑不断完善和改进。本世纪初，上海在研究垃圾成分时发现，啤酒瓶、调味瓶等玻璃制品，由于炉子的最高温度无法达到玻璃的熔点，如果玻璃在炉子里燃烧，剩下的炉渣就只能填埋，无法利用。如果将玻璃分离出来，可以大大提高储存能力。玻璃其实是一种比较好的可回收材料，在制作新玻璃时，工艺上也需要加入一些废玻璃。2010年左右，上海推动建立废玻璃回收体系，让社区在分拣过程中将玻璃进行分拣。回收价值不高，如果政府不赋予它一些价值，或者帮助解决回收过程中的问题，就不会有人愿意去做。这些回收工作，也养育了一家专注于各类废玻璃光学分拣、加工利用的企业——上海燕龙基集团。

第二，上海是全国第一个出台城市循环经济产业配套政策的地区，要求各区县要划出1%的土地用于循环经济产业，划出1%的空间用于循环经济产业，从整个城市循环经济闭环的角度看，可以支持解决局部的问题。

面向用户、面向城市、走向全球，循环经济的未来

“维护”符合循环经济的理念，即延长产品的使用寿命，减少产品成为废弃物的可能性，并进入回收体系。

但“维修权”优先的原则往往违背了市场的生产逻辑，对于大多数厂商来说，为了让公司盈利，都希望不断迭代产品，吸引顾客购买新产品，而不是不断地修复旧产品。

同时，从技术进步的趋势来看，随着技术的发展，完全不完整的“修复权”也可能变得不完整，至少从用户的角度来看，技术进化的趋势通常是在用户互动中访问用户，并且忽略了硬件。维护“对个人用户变得毫无意义。也许它不再存在。

“有弹性的城市”的概念集中在城市的基本灾难功能上，即乍一看，面对灾难时，它可以快速恢复。经济模型的自上而下的圆形结构。

以发电为例，可以将新的能源技术（例如生物量技术）用作备份单位，并在特殊情况下产生电力，这是在构造不同的构造机制的情况下，将生物量转换为多极性。

循环经济的概念是一个特殊关注的概念。出口产品的可回收性和资源利用。

但是，这不是一个简单的障碍，无论是技术出口还是产品的许多规则，都与中国的那些规则不同。

这种情况不仅限于欧洲，但我们的所有部分都包括我们进入“ Belt and Road ”的新能量工具行业，或者在东南亚部署制造业。循环经济行业。

技术驱动的生态问题解决方案

从2002年到2017年，我在政府机构工作了15年，并积累了很多经验。科学和技术成就的实现，尤其是在生态文明建设和循环经济领域。

苏州（）在台湾湖泊中拥有强大的制造业，这是中国最早的河流盆地管理层的重要组成部分。芯片，生物医学和新的能源将产生新的环境问题和新的解决方案。

我们在环境治理的角度，主要是从环境治理和环境保护行业的角度来看。

该研究所在许多领域进行了技术研究和开发，它通过基于监视和数据分析的环境背景价值来建立了一个领先的污染源追踪系统，它可以有效地与和DJI的合作构建，并通过监视和数据分析。

此外，在新材料和合成的生物学领域进行了探索，这些生物学与循环经济密切相关。

同时，我们还研究了新兴行业的废物回收，随着新的能源行业的发展，大量退休的风能设备，光伏组件和数据基站将产生大量浪费，以应对这一挑战。

我们在传统的水处理技术方面进行了研究。

苏州的工业基金会提供了一个良好的测试场所，我们在苏州建立了一个试点研究基础，以与当地的企业和工厂结合使用，我们期待在环境治理和工业上取得更多的成就，我们希望通过我们的探索来促进中国的经济。

修订循环经济法的前景

国家人民代表大会的常务委员会的立法计划非常明确。

首先，我们需要澄清和凝结重要系统的实际操作。

其次，与循环经济有关的法律应具有更多的牙齿。

第三，法律应该对社会更加关注的热门问题，例如，塑料废物的全链管理，新型废物的回收，大量固体废物的资源利用以及相应的激励措施目前非常关注国际社会。

最后，对于过去的法律，应该有一些严格的机构规定，人们认为，消费者的行为很难管理，并且只能通过呼吁他们来管理自愿的，这对整体构建而言并不是很有益的。完整有效，并有助于循环经济体系。

凤岗镇律师?敬请于评论区发表高见，并对本文予以点赞及转发，以助广大读者把握法律与正义的界限。